2023年1月13日和1月19日，美国财政部长耶伦连续两次致信国会领导人，只为一件事，那就是美国的债务上限问题。在1月13日的信中耶伦指出，2021年12月16日美国国会批准的31.381万亿美元的债务上限，将于2023年1月19日触顶，这意味着财政部将不得不启用“非常措施”以防止美国出现债务违约。在1月19日的信中，耶伦向国会领导人确认美国债务上限已经触顶，并通知国会领导人，由于债务上限问题，财政部将暂停向“公务员退休金和残疾人保障基金”（CSRDF）和“邮政系统退休人员健康福利基金”（PSRHBF）注入资金。耶伦在信中发出警告，“非常措施”存在相当大的不确定性，敦促国会立即采取行动以保护美国的国家信用。但是，围绕债务上限问题，民主党和共和党却有着自己的盘算，两党之间就债务上限问题的争夺和博弈再次上演，而美国不断高企的债务需要世界各国谨慎观察和高度警惕。

“非常措施”只是权宜之计

依据美国宪法，美国国会拥有“钱袋权力”（power of the purse）。作为“钱袋权力”的一部分，美国国会将债务上限用作限制美国联邦政府债务的重要手段，债务上限覆盖美国联邦政府债务总额的99%，包括公众持有的债务(用于为预算赤字融资)和发行给联邦政府账户的债务(用于履行联邦义务)。设立债务上限的本意是防止联邦政府无节制地举债，国会可以监督检查联邦政府的收入和开支，通过预算法案影响美国的债务水平。可是，设定债务上限并没有有效阻挡美国债务不断地、快速地上升，2021年12月16日美国国会批准将债务上限提升2.5万亿美元，债务上限再一次刷新纪录，达到目前的31.381万亿美元，而拜登政府仅用13个月的时间就将举债空间耗光用尽，债务上限再次触顶，这只能说明美国的债务问题在快速膨胀，风险在持续增加。

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一旦债务上限触顶，美国财政部可以启用“非常措施”的一系列“组合拳”，“非常措施”可以持续几周，也可以持续几个月，以帮助联邦政府在新的债务上限被批准之前渡过难关。美国财政部近年来用到的“非常措施”有4种类型，第一种是暂停发行“州和地方政府债券”，这种债券平均每月的发行金额为100亿美元，在暂停期间，某些州和地方政府会发行某种类型的新债券。第二种是暂停向“公务员退休金和残疾人保障基金”和“邮政系统退休人员健康福利基金”注入资金，耶伦已经多次启用该措施。第三种是暂停向政府证券投资基金(G基金)所持有的“联邦雇员退休储蓄计划”(TSP)进行每日再投资，G基金是为联邦雇员设立的货币市场固定供款退休基金。第四种是可以暂停向外汇稳定基金(ESF)持有的国债进行每日再投资，外汇稳定基金（ESF）可以买入或卖出外国货币。

目前，美国财政部主要启用第二种措施，仍旧保留其他措施作为备选工具，但这也只是权宜之计。所谓“非常措施”，其实质不过是暂停某些非紧急的开支项目，以腾出财力空间确保美国不出现债务违约，是以“空间换时间”的技术手段而已，不是解决问题的根本之道。耶伦在写给国会领导人的信中特别明确指出，如果债务上限不能及时解决，财政部的“非常措施”以及现金将在2023年6月初耗尽，美国出现债务违约的风险在上升。

两党的立场迥然不同

美国2022财年的国内生产总值（GDP）约为25.44万亿美元，以31.381万亿美元的债务上限粗略估计，美国债务约为美国GDP的123%，美国一年的GDP不足以还清美国的债务，这确实需要引起世界各国的高度警惕。拜登总统的高级经济顾问吉恩•斯珀林认为，巨额债务并不是拜登政府造成的，而是往届政府不断积累和遗留下来的，并且认为新冠疫情不是债务上限再次触顶的主因，而是上一届特朗普政府高达2万亿美元的减税政策使然。在这样的认知和情绪之下，民主党的拜登政府坚持认为债务上限问题是一个简单的、独立的问题，不应该将其复杂化，应该参照以前的做法，仅就债务上限问题达成两党一致法案。但是，中期选举后的共和党并不这样认为，在债务上限问题上，两党的立场是迥然不同的。

中期选举后共和党获得众议院优势地位，而民主党以微弱优势在参议院保持多数党地位，而一直以来债务上限是两党的博弈焦点，是两党的“必争之地”。众议院的共和党议员提议大幅削减联邦政府开支，以换取他们在再次提高债务上限方面的合作，由于掌握着众议院的大权，共和党议员寻求民主党做出重大让步。共和党保守派议员寻求将联邦政府开支削减到2022财年的水平，新上任的众议院议长凯文·麦卡锡掌管着众议院的谈判，麦卡锡期望利用债务上限作为削减联邦政府开支的筹码，甚至提出愿意直接和拜登总统进行协商。民主党并没有就此让步，提出国会需要无条件地解决债务上限问题，不应该附加任何筹码，拜登政府不会就债务上限问题做出任何妥协让步。

但是，问题没有那么简单，共和党议员不仅在众议院占据优势地位，就是在共和党为少数党的参议院，也需要至少60票才能通过债务上限法案，即使民主党寻求启用宝贵的“预算和解程序”，也需要至少50票（再加上副总统哈里斯），这不仅需要民主党自身的团结，而且必须得到共和党的合作。看起来，解决债务上限问题不会一帆风顺。

美国债务已经“高处不胜寒”

债务上限只是两党博弈的焦点，并不是美国经济社会问题的关键，债务本身才是问题的关键。无论是谁，都非常清楚一旦美国出现债务违约，将给美国带来怎样的信用灾难，将给全球金融市场带来怎样的负面影响。因此可以预见，无论是在参议院还是众议院，共和党和民主党终会就债务上限达成妥协，批准联邦政府继续举债，只不过时间的长短、情节的起伏跌宕、过程的难易程度不同罢了。

以债务上限为故事主题，每一次上演不同的戏码，华盛顿国会山的议员们都会不厌其烦地侃侃而谈，似乎哪一方的主张都有些道理，但是故事结尾的“彩蛋”又都是美国债务一次又一次地刷新纪录、创造新高。究竟如何才能真正地解决问题，至少走在解决问题方向的道路上，不仅美国，持有美国国债的其他国家也同样需要知道答案。

每一次为了债务上限的争吵，都在警示美国债务已经“高处不胜寒”了，美国信用一次又一次地迫近危险边缘，而在提升债务上限之后，似乎又都恢复平静，静待美国债务水平的继续上升，这是不可持续的。毕竟，以不停地举债、续债度日，不是长久之计，尽管这样的模式已经持续得够久了。

有一种声音认为，美国可以不必担心债务问题，只要美国能够保持足够的举债能力，这一观点有失偏颇，也蕴含风险。美国仍然是世界上唯一的超级大国，无论是在经济、军事、教育、科技等各个方面，但是高企的美国债务，却是美国的重大隐患。自1980年以来，美国利率处于较长时期的下降趋势，美国长期债券利率从1981年的15%降至2020年的0.5%，客观上帮助美国债务降低了偿债费用。但是，为了应对居高不下的通胀水平，2022年以来美国联邦储备委员会的连续多次加息，客观上增加了美国债务的偿还成本。

依据美国国会预算办公室（CBO）的测算，由于高通胀和利率增加的双重影响，2022财年至2031财年的10年间美国债务将增加约2.5万亿美元的偿还成本，而且这一趋势仍将持续。“解铃还须系铃人”，逐步减少赤字、降低债务水平，不仅有利于美国自身的经济社会发展，也有利于世界经济的稳定和安全。

（励贺林系天津商业大学会计学院教授，姚丽系天津理工大学管理学院副教授）